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Revue

III. Politique intérieure et extérieure

p. 95-119

Texte intégral

3.1. Politique d’asile de la Suisse et questions migratoires

1La politique suisse en matière d’asile se fonde sur la loi sur l’asile de 1979 et sur de nombreuses ordonnances que le Conseil fédéral a édictées dans ce domaine sous la pression de l’arrivée en Suisse d’un nombre variable de personnes dont l’entrée n’est guère contrôlable. A l’heure actuelle, la loi sur l’asile est sur le point d’être révisée pour la quatrième fois. Vu le nombre des modifications adoptées depuis 1979, la révision sera cette fois-ci totale. La politique d’asile suisse est marquée par des décisions prises dans l’urgence. En effet, comme la plupart des pays d’immigration occidentaux, la Suisse ne s’est pas dotée d’une politique migratoire à long terme et se contente de contrôler les entrées de ressortissants étrangers, une tâche qui se répartit entre plusieurs domaines. Ces domaines comprennent la politique des étrangers, la politique des réfugiés, la politique d’asile et la politique de l’emploi ; toutes ces politiques ayant leurs propres objectifs et leurs propres bases légales. En 1993, le Parlement a chargé le Conseil fédéral de formuler une véritable politique migratoire et d’élaborer une loi conséquente dans ce domaine. Le gouvernement a alors lancé un programme de recherche sur les « Migrations et les relations interculturelles » dans le cadre du Fonds national de recherche. Deux rapports publiés en 1995 analysent la situation et présentent des propositions pour une future politique migratoire que la Suisse pourrait mettre en place en collaboration avec les autres pays occidentaux. En août 1995, le Département fédéral de justice et police (DFJP) a organisé une Conférence nationale sur les migrations. L’été de la même année, deux initiatives populaires ont été déposées qui demandent la limitation de la proportion des étrangers au sein de la population et veulent interdire l’entrée illégale des demandeurs d’asile. Le Parlement se penche par ailleurs sur deux autres initiatives présentées précédemment mais ayant des objectifs similaires. En 1994, quelque 16’000 personnes ont demandé l’asile en Suisse, ce qui correspond à un recul de plus de 30 % par rapport à l’année précédente et paraît modeste en comparaison des 42'000 demandes enregistrées en 1991, qui fut une année record.

  • 1 Ces chiffres sont une estimation du CICR et du HCR et sont tirés du Message concernant la continu (...)
  • 2 Voir note 1.

2Dans le monde entier, le nombre de réfugiés, de personnes déplacées et de migrants s’élève à 500 millions d’individus, soit près de 10 % de la population mondiale1. Les principaux motifs de fuite et d’émigration sont la guerre, les violations des droits de l’homme, la pauvreté et les catastrophes naturelles. Dans son message de 19942, le Conseil fédéral constate : « La grande majorité des migrants proviennent des pays en développement mais restent cependant dans le Sud, aggravant, sous bien des aspects, le problème de développement de leur propre pays ou celui de leur pays d’accueil ».

3On distingue en principe deux grandes formes de migrations :

  • La migration du travail qui a pour but d’améliorer les conditions de vie matérielles (estimée à quelque 70 millions de personnes dans le monde) ;

  • La migration forcée, qui touche toutes les personnes contraintes de partir pour des motifs religieux, politiques et écologiques. Ce groupe comprend les réfugiés reconnus aux termes de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés (soit des personnes poursuivies en raison de leur appartenance raciale, religieuse, nationale ou sociale, ou en raison de leurs convictions politiques), les réfugiés de la violence (victimes de conflits armés ou de catastrophes naturelles ou climatiques) et les personnes déplacées (dans leur propre pays).

  • 3 Les chiffres cités sont tirés de la brochure de Caritas Suisse, La politique de la migration aujo (...)
  • 4 Ce montant figure dans le Rapport sur une politique suisse en matière de migrations de Peter Arbe (...)

4On estime le nombre des réfugiés qui ont quitté leur pays à 20 millions environ, auxquels s’ajoutent entre 10 et 20 millions de personnes déplacées. Ces chiffrent varient sensiblement selon les enquêtes, les variations étant dues à la difficulté de réunir des données précises et à l’hétérogénéité des catégories3. A la fin de 1994, quelque 120’000 personnes résidaient en Suisse au titre de la législation sur l’asile (requérants d’asile, réfugiés au bénéfice de l’asile, requérants admis provisoirement, personnes au bénéfice d’une autorisation de séjour pour motifs humanitaires, requérants déboutés en attente de refoulement). Les coûts de prise en charge et d’assistance sont estimés à 850 millions de francs environ pour 19954. Ce montant correspond à quelque 600 francs par réfugié et par mois ou 20 francs par jour si on le divise par les 120’000 personnes résidant en Suisse au titre de la législation sur l’asile.

Baisse du nombre de demandes d’asile en 1994

5Les 16’134 demandes d’asile déposées en Suisse en 1994 (5752 femmes et 10’382 hommes) correspondent à une baisse d’un tiers environ par rapport à 1993 et à un recul très marqué par rapport aux années précédentes (voir tableau 11). De tous ces requérants, 75 % sont entrés illégalement dans le pays. Depuis qu’elle a accéléré la procédure d’asile, la Suisse est devenue moins attractive pour les réfugiés et elle le deviendra encore moins avec l’application des mesures de contrainte en matière de droit des étrangers, qui ont été acceptées par le peuple en décembre 1994. La diminution des demandes s’explique aussi par le blocage de la voie des Balkans – verrouillée par la guerre en ex-Yougoslavie – qui freine l’afflux de réfugiés en provenance d’Inde, du Pakistan, de Turquie et d’autres pays. En fait, le nombre des réfugiés a fortement augmenté dans les pays d’Europe de l’Est, notamment en Pologne, en Bulgarie et en République tchèque. Ces pays accueillent actuellement plus de 100’000 « migrants transitoires » qui espèrent poursuivre leur route vers l’Ouest. Ils sont bloqués là en raison de la pratique d’admission restrictive des pays d’Europe occidentale.

Tableau No 11. Demandes d’asiles 1986-1995

Tableau No 11. Demandes d’asiles 1986-1995

1) Les demandes d’asile des requérants des Etats de Bosnie et d’Herzégovie sont dans les banques de données depuis le début de 1993.
2) En 1933 : Tchéquie 2 ; Slovaquie 10.
3) A partir de 1993, reste de l’ex-Yougoslavie sans Croatie (76 en 1993 et 42 en 1994) ni Slovénie (10 resp. 5) et Macédoine (64 resp. 116).

Source : OFJP/Office fédéral des réfugiés.

6En 1994, la majeure partie des demandes d’asile déposées en Suisse a émané de ressortissants de la République fédérale de Yougoslavie (cf. note 4) (4124, Serbie + Monténégro), de Bosnie-Herzégovine (3343), du Sri Lanka (1487) et de Turquie (1068). Cette année-là, les principaux pays d’origine comprennent par ailleurs le Pakistan (420), l’Algérie (303), le Bangladesh (286), le Zaïre (276), le Liban (170) et le Soudan (113).

7En Europe, entre 3 et 10 % des requérants reçoivent l’asile et 10 à 15 autres pour cent sont admis pour des motifs humanitaires. Environ 80 % de tous les requérants restent néanmoins en Europe, que ce soit dans le pays de premier accueil ou dans un autre pays européen. En effet, la moitié environ de l’immigration n’est pas contrôlée. En Suisse, le taux d’acceptation a atteint 12,5 % en 1994. Ce taux fut le plus élevé pour les Kurdes (47 %), mais il s’agissait dans beaucoup de cas d’asiles accordés aux parents de réfugiés reconnus. Dans le grand groupe que constituent les réfugiés de Bosnie-Herzégovine, 23 % des requérants ont reçu l’asile. Au total, 11’500 personnes ont été admises à titre provisoire, dont 5400 en provenance de Bosnie-Herzégovine. A la fin de l’année 1994, 15’000 renvois de requérants déboutés étaient en suspens ou bloqués. La Suisse ayant signé un accord sur le retour de réfugiés avec le Sri Lanka, environ 2000 Tamouls ont été renvoyés à Colombo en 1994 au titre de cet accord.

8En 1990, le Conseil fédéral a introduit le principe du « pays sûr » qu’il applique à certains pays d’origine. Ce principe a été repris par l’Allemagne en 1993. De leur côté, la Finlande, l’Autriche et la Hollande connaissent également la notion de « pays sûr » (Safe Country). En Suisse, c’est le Conseil fédéral qui a toute latitude pour tenir à jour la liste des pays qu’il considère comme sûrs. Voici la teneur de cette liste à la fin de 1995 : Albanie, Bulgarie, Gambie, Ghana, Hongrie, Inde, Pologne, République tchèque, Roumanie, Sénégal, Slovaquie.

Elaboration d’une politique migratoire : rapport Arbenz

9En 1993, le Parlement a chargé le Conseil fédéral d’élaborer une loi sur les migrations. Pour être en mesure de préparer un projet de loi, le Conseil fédéral a fait établir des analyses qu’il souhaite soumettre à un large débat au sein de la population et des partis politiques.

  • 5 Le modèle des trois cercles est appliqué depuis quatre ans au recrutement de la main-d’œuvre étra (...)

10Le « Rapport sur une politique suisse en matière de migrations »5 de l’ancien directeur de l’Office fédéral des réfugiés (ODR), Peter Arbenz, a été rédigé sur demande du Conseil fédéral dans le but de lancer le débat sur la conception d’une future politique migratoire suisse. Le rapport Arbenz a fait l’objet d’une large consultation, ce qui est plutôt inhabituel à ce stade de l’analyse et de la conception d’une loi. Cette procédure témoigne de la volonté du gouvernement d’assurer une information précoce et exhaustive dans le domaine très sensible de la politique d’asile et des étrangers. Il souhaite ainsi réunir un consensus aussi large que possible autour de la future loi sur les migrations.

Politique migratoire et coopération au développement

11Dans son rapport, Peter Arbenz plaide en faveur d’une politique migratoire suisse qui soit conçue de concert avec l’Union européenne, qui facilite l’intégration des étrangers vivant en Suisse et qui mette l’accent sur le soutien des réfugiés dans leurs pays d’origine. La coopération au développement a donc aussi son rôle à jouer et elle devrait, selon Peter Arbenz, collaborer plus étroitement avec l’ODR.

« Pour le moins jusqu’à la crise yougoslave, la Direction de la coopération au développement et de l’aide humanitaire (DDA) a développé ses activités de politique internationale en matière de réfugiés pratiquement indépendamment de l’ODR et, lors de crises internationales, soutenait en premier lieu les organismes internationaux d’entraide compétents en l’espèce. » … « Les autres directions du DFAE, responsables de la politique étrangère, ont également mené pendant longtemps leur propre politique des droits de l’homme ou de coopération internationale, indépendamment de la politique suisse en matière d’asile. » (Rapport p. 48).

« Des programmes d’action en matière de politique extérieure dans le domaine des migrations ont jusqu’à présent fait défaut. La DDA notamment n’a pris que des mesures peu ciblées destinées à juguler ce phénomène et ne participe guère non plus à la réintégration des étrangers qui quittent la Suisse et retournent dans leur pays. » (Rapport p. 90)

12De son côté, la DDA avait décrit ses efforts pour prévenir les mouvements migratoires dans le message mentionné plus haut (note 1, p. 44 et suiv.) :

« Dans le cadre de la politique suisse d’immigration, la DDA s’occupe, en consultation avec ses partenaires internationaux, des causes des migrations. Par son travail, que l’on peut assimiler à des mesures préventives dans les pays d’origine des migrants et surtout dans ses pays de concentration de l’aide publique au développement, la DDA contribue à la prévention des mouvements migratoires vers les pays industrialisés. De plus, elle entretient une collaboration directe avec certains pays de premier accueil et elle soutient une politique régionale, coordonnée et non discriminatoire de migration. »

13La coopération suisse au développement s’oriente en effet sur la lutte contre la pauvreté, car la pauvreté est souvent à l’origine des migrations : tout d’abord de la campagne vers la ville à la recherche d’un emploi et d’un revenu, puis par-delà les frontières vers des pays plus riches.

« Lorsque le flux migratoire gagne les pays industrialisés, la tentation devient plus forte de vouloir lier la coopération au développement directement aux politiques de migration et d’asile, en engageant une aide destinée à lutter contre les causes dans les pays d’origine. Des mesures dans le domaine des droits de l’homme et du règlement pacifique des conflits internes, ainsi que des programmes de développement économique et social mis en œuvre dans les pays d’origine peuvent avoir une certaine influence sur la situation dans ces pays et réduire l’exode. Il n’en demeure pas moins que la relation de cause à effet entre les problèmes de politique d’asile et ces mesures n’est pas simple à définir. La politique de migration doit donc, dans le cadre d’une collaboration internationale approfondie, ouvrir des horizons nouveaux dans les domaines de l’emploi, du respect des droits de l’homme et de la stabilité politique. Une harmonisation des divers instruments de politique et d’économie extérieures est, à cet égard, essentielle. » (Message, p. 54)

14En menant une politique aussi cohérente et coordonnée que possible dans tous les domaines concernés de près ou de loin par les migrations, la Suisse parviendra à formuler une politique migratoire prévoyante et efficace. C’est d’ailleurs ce que préconise le Rapport Arbenz. De l’avis de son auteur, la création d’emplois dans les pays en développement est une mesure essentielle pour lutter contre les causes des migrations. Le rapport plaide pour que la Suisse multiplie ses efforts en vue de résoudre les problèmes dans le pays d’origine lui-même, où l’engagement judicieux de l’équivalent des moyens consacrés à la prise en charge des requérants en Suisse apporte plus d’effets (Rapport p. 87). La motion de Luzi Stamm (PRD, AG, motion du 24.3.1995) Réorientation de la politique en matière de réfugiés – Accroître l’aide sur place abonde dans le même sens. La réorientation voulue par le motionnaire prévoit une concentration de l’aide dans les pays d’origine des réfugiés et un transfert de l’aide suisse au développement en faveur de l’aide aux réfugiés « sur place ». La procédure d’asile « extrêmement coûteuse » devrait être démantelée et les économies ainsi réalisées dans le domaine de l’asile permettraient, additionnées aux sommes consacrées à la coopération au développement, d’atteindre le 0,7 % du PNB que les pays occidentaux se sont engagés à investir dans le développement. Le motionnaire estime que le rapport coût / utilité est plus élevé dans le Tiers Monde qu’en Suisse : « Le rapport coût / utilité est encore plus élevé dans le Tiers Monde où à chaque franc investi correspond une aide et une humanité incomparablement plus grandes qu’en Suisse. »

Autres propositions

15Le Rapport Arbenz plaide en outre pour la création d’une convention internationale sur les migrations relevant du droit international public et qui réglerait le statut juridique des étrangers requérant une protection particulière. Cette convention viendrait compléter la Convention relative au statut des réfugiés de 1951. Pour Peter Arbenz, cette dernière Convention repose en effet uniquement sur la notion de persécution individuelle et ne tient pas suffisamment compte de la diversité des causes actuelles des migrations. Une convention sur les migrations devrait à son avis définir un concept fondamental, admis au niveau international, sur les causes et les effets des migrations. Un tel consensus multilatéral faciliterait grandement la réglementation nationale de l’immigration. La difficulté de parvenir à un consensus d’envergure mondiale est illustrée par les problèmes que soulève le débat en Suisse, où les positions vont de la volonté de garder les frontières ouvertes à tous les réfugiés au désir de les fermer complètement.

16Pour ce qui est du recrutement de la main d’œuvre, l’auteur du rapport abandonne le modèle des trois cercles (cf. note 5) et propose une concentration sur deux cercles : liberté de circulation pour les demandeurs d’emploi en provenance du marché européen et admission limitée pour le personnel très qualifié et pour les « travailleurs » des autres pays. L’auteur ne définit pas plus précisément le deuxième cercle, même si c’est justement le traitement des demandeurs de travail en provenance de pays non européens – qui séjournent souvent en Suisse au titre de la législation sur l’asile – qui attise les passions et les controverses au sein de la population et des milieux politiques.

  • 6 Caritas Suisse, La politique de la migration aujourd’hui et demain, Prise de position 3, Editions (...)

17Outre les cantons et les communes, ce sont avant tout des œuvres d’entraide privées qui assurent la prise en charge des réfugiés en Suisse. La prise de position de Caritas Suisse, publiée en mai 19956, reflète bien les idées de ces organismes. Les auteurs demandent à la Confédération de mener une politique en matière d’étrangers et d’asile plus dynamique et axée sur l’avenir. Une telle politique n’irait pas sans la création d’un Office fédéral des migrations. Il serait également urgent de créer un statut officiel pour les réfugiés de la violence. (Notons que la quatrième révision de la loi sur l’asile – en préparation – prévoit un tel statut.)

Migration et intégration

  • 7 Werner Haug, La Suisse : Terre d’immigration, société multiculturelle – Eléments pour une politiq (...)

18Se fondant sur des analyses statistiques portant sur la structure de la population étrangère en Suisse, Werner Haug7 appelle également la Suisse à se doter d’une politique de migration et d’intégration. L’intégration des migrants devrait être organisée activement et de façon cohérente. Elle devrait de plus reposer sur une analyse fondamentale des causes qui sont à l’origine des migrations et de la composition de la population étrangère en Suisse. Il importe par ailleurs d’améliorer l’information de la population et de la classe politique :

  • 8 Werner Haug, Wachsende Vielfalt – Wege zur Integration, Ausländer und Ausländerinnen – Zahlen und F (...)

« Les mouvements migratoires internationaux sont la conséquence et le reflet de situations économiques, démographiques et sociales fort complexes. Des notions simplificatrices (telles que le quota d’étrangers, le solde migratoire, etc.) ne peuvent pas servir de véritables repères pour une politique moderne en matière de migrations et d’intégration. »8

Des initiatives veulent limiter l’admission de requérants

19L’argumentation scientifique de Werner Haug comprend des éléments qui s’opposent à la fixation d’un quota d’étrangers. C’est pourtant là l’objectif de l’initiative déposée au mois d’août 1995 par la droite bourgeoise. L’initiative, qui s’intitule « Pour une réglementation de l’immigration », souhaite limiter à 18 % la part des étrangers dans la population suisse. Le Parlement examine actuellement deux autres initiatives déposées précédemment et qui visent le même objectif : la commission préparatoire du conseil national recommande de déclarer nulle l’initiative « Pour une politique d’asile raisonnable » (lancée par les Démocrates suisses – ex Action Nationale), car elle est contraire au droit international en vigueur. Cette initiative restreint en effet exagérément la définition de réfugié. Elle exige que l’on renvoie immédiatement dans le pays d’origine les requérants d’asile entrés illégalement en Suisse (soit la majorité d’entre eux), sans examiner les risques qu’ils encourent. Une telle procédure violerait le principe du non-refoulement. La deuxième initiative, lancée par les milieux UDC (Union démocratique du centre) « contre l’immigration illégale » demande que les autorités n’entrent plus en matière sur les demandes d’asile de personnes entrées illégalement en Suisse. De plus, la procédure de recours devrait être abrégée et les requérants déboutés effectivement renvoyés. Selon la commission préparatoire, cette initiative respecte le droit international mais n’apporte rien de nouveau puisque ses principales exigences sont déjà mises en pratique. En effet, la procédure accélérée et les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers, en vigueur depuis le 1.2.1995, rendent également plus efficaces les procédures dans le domaine de l’asile.

20En août 1995, le chef du DFJP, le Conseiller fédéral Arnold Koller, à réuni une Conférence nationale sur les migrations à l’occasion de laquelle diverses positions ont été présentées et débattues. La controverse demeure pourtant au sujet de la limitation quantitative de la population étrangère en Suisse, telle que l’exige la droite mais que la gauche et les milieux libéraux refusent. Les opposants jugent qu’une réglementation purement statistique ne permettra pas de résoudre le problème des migrations et qu’elle ne tient pas compte de l’intégration sociale des étrangers vivant en Suisse. Ils arguent de plus, que ces dernières années c’est la portion non contrôlable de l’immigration qui s’est accrue. Une politique migratoire ciblée devrait prendre cet élément en compte et développer un instrument politique souple et d’application aisée.

Révision de la loi sur l’asile

  • 9 Message relatif à la prorogation de l’arrêté fédéral sur la procédure d’asile du 21 décembre 1994 (...)

21La quatrième révision de la loi sur l’asile est une révision totale et se déroule en deux temps. Une première étape a déjà été franchie avec l’entrée en vigueur, le 1.2.1995, des mesures de contrainte en matière de droit des étrangers qui ont été approuvées en votation populaire. Ces mesures ont fait l’objet d’une procédure accélérée sous la pression du nombre croissant d’abus perpétrés par des étrangers dans le domaine des stupéfiants. Dans un deuxième temps, il s’agirait d’inscrire dans le droit ordinaire les dispositions de l’arrêté fédéral urgent du 22 juin 1990 sur la procédure d’asile. La validité de l’arrêté fédéral devait s’étendre jusqu’au 31 décembre 1995, mais la procédure de consultation exigeant plus de temps que prévu, le Conseil fédéral propose à présent de le prolonger de deux nouvelles années. Ce nouveau délai devrait laisser tout loisir au Parlement d’examiner le projet de révision totale de la loi sur l’asile9.

22La principale innovation de la révision totale réside dans la création d’un statut juridique pour les réfugiés de la violence. Jusqu’à présent, les réfugiés provenant de régions en conflit sont autorisés à séjourner provisoirement en Suisse, mais sans bénéficier de l’asile. L’asile n’est en effet accordé qu’aux personnes étant en mesure de prouver qu’elles courent un danger, qu’elle sont ou ont été victimes de persécutions – subjectives et individuelles – de la part des pouvoirs publics. Les réfugiés ayant fui la guerre ne peuvent pas systématiquement fournir de telles preuves, de sorte qu’ils ne remplissent pas les critères requis pour l’octroi de l’asile. La révision de la loi tient compte de cette situation dans la mesure où elle souhaite accorder un statut juridique à des groupes de réfugiés de la violence sans leur imposer la procédure d’asile individuelle. Ce statut leur assurerait le regroupement familial ainsi que l’accès au marché du travail. Il n’a pas pour objectif de faciliter l’intégration de ces réfugiés en Suisse. Il souhaite, au contraire, les préparer à retourner chez eux dès l’instauration de la paix. Les résultats de la procédure de consultation ont été publiés en juin 1995. Un large consensus s’est fait jour autour du statut juridique des réfugiés de la violence. Pour sa part, le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés estime toutefois que les réfugiés qui fuient la guerre tombent sous la définition de réfugié telle qu’elle est inscrite dans la Convention des Nations Unies et sont donc en droit de requérir l’asile à titre individuel. A l’opposé, des voix de plus en plus nombreuses s’élèvent pour exiger le renvoi des réfugiés dans leur pays d’origine. Enfin, d’aucuns s’inquiètent de voir se multiplier les modalités d’admission (procédure d’asile individuelle et admission de groupes entiers) et mettent en garde contre le risque que constitue l’inégalité de traitement.

Commission contre le racisme

23En août 1995, le Conseil fédéral a mis en place une commission fédérale contre le racisme. Elle a pour tâche de mener des projets de recherche et des campagnes médiatiques afin d’améliorer la compréhension dans les domaines de l’asile et des étrangers.

Algérie

  • 10 « Algérie : les raisons d’un paradoxe », Asylon, juin 1995, no 2 (Revue de l’Office fédéral des r (...)

24Au cours des trois dernières années, quelque 1300 demandes d’asile ont été présentées en Suisse par des ressortissants algériens qui ont fui la violence que font régner dans leur pays tant le gouvernement que les fondamentalistes musulmans. Aucune de ces demandes n’a été acceptée : 14 personnes ont obtenu une autorisation de séjour provisoire et les autres requêtes ont été rejetées. En 1994, 77 personnes ont été renvoyées en Algérie ou dans un pays tiers. L’ODR estime que, sauf circonstances exceptionnelles, l’exécution du renvoi en Algérie est raisonnablement exigible10. L’ODR pose comme hypothèse qu’une persécution doit en principe provenir des organes étatiques pour qu’elle engendre la reconnaissance de la qualité de réfugié. C’est ainsi que le statut de réfugié n’est pas accordé à des personnes menacées par divers groupements islamistes armés, tandis que certains islamistes algériens peuvent obtenir l’asile car ils sont poursuivis par l’Etat. Cette attitude de la Suisse envers les requérants algériens menacés par des groupes islamistes armés fait l’objet de vives critiques de la part de la Déclaration de Berne, de l’Organisation suisse d’aide aux réfugiés, d’Amnesty International et de diverses œuvres d’entraide. Ces organismes exigent en effet que la Suisse reconnaisse le statut de réfugié aux personnes qui fuient la violence en Algérie.

3.2. Fuites de capitaux

25Comme la plupart des pays de l’OCDE, la Suisse a renforcé depuis 1990 la lutte contre le blanchiment de capitaux dans le secteur bancaire. Les méthodes de blanchiment dans le secteur non bancaire sont plus difficiles à combattre et la législation est encore lacunaire dans ces domaines (blanchiment par les bureaux de change, les casinos, par le biais d’investissements immobiliers et par l’achat de biens et services). La Suisse participe aux travaux du Groupe d’action financière (GAFI) de l’OCDE. Le GAFI évalue les progrès réalisés dans l’application des mesures de lutte contre le blanchiment et étudie l’évolution des techniques de blanchiment et des contre-mesures qui pourraient être prises. La Suisse a aussi participé à l’élaboration d’une recommandation de l’OCDE pour lutter contre la corruption à l’étranger, non punissable dans le droit suisse actuel. La loi fédérale sur l’entraide judiciaire en matière pénale est en révision afin de permettre une accélération de la procédure et une limitation des possibilités de recours. Des organisations tiers-mondistes et des représentants du système judiciaire estiment que le projet de loi n’apporte pas d’améliorations suffisantes.

Activités du Groupe d’action financière (de l’OCDE)

  • 11 Pays membres du Conseil de coopération du Golfe : Arabie Saoudite, Bahreïn, Emirats arabes Unis, (...)

26Le Groupe d’action financière de l’OCDE (GAFI) avait été créé pour étudier les mesures destinées à combattre le blanchiment de capitaux. Il avait publié en 1990 un programme comprenant 40 recommandations (juridiquement non contraignantes) pour lutter dans ce sens (voir Annuaire 1994, point III.2.). 28 pays sont membres du GAFI : les pays de l’OCDE (sauf Mexique), Hong Kong, Singapour, la Turquie, ainsi que les pays du Conseil de coopération du Golfe11.

27Les pays membres se sont engagés à mettre en œuvre progressivement ces recommandations : rendre le blanchiment punissable, saisir et confisquer les biens blanchis, améliorer l’entraide judiciaire internationale, etc.

28Les activités récentes du GAFI se sont concentrées sur 3 axes :

  • Evaluer les progrès réalisés par les membres dans l’application des mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux. L’évaluation des progrès se base d’une part sur une auto-évaluation annuelle par chaque pays membre de la mise en œuvre des recommandations. Une évaluation mutuelle plus approfondie de la juridiction de chaque pays a été entreprise d’autre part au cours de la période 1991 à 1995 ;

  • Suivre l’évolution des techniques de blanchiment de capitaux et examiner s’il y a lieu d’adapter les recommandations pour améliorer les contre-mesures ;

  • Encourager l’adoption et la mise en œuvre des recommandations par les pays non membres (efforts entrepris essentiellement dans les Caraïbes, en Asie et dans les pays d’Europe centrale et orientale).

Lutte contre le blanchiment en Suisse et dans les autres pays de l’OCDE

29Les évaluations entreprises par le GAFI et l’examen de la situation en Suisse permettent de constater que des progrès indéniables ont été accomplis dans la lutte contre le blanchiment. Le blanchiment de l’argent de la drogue est maintenant un délit pénal dans la quasi-totalité des pays membres. C’est le cas en Suisse depuis le 1er août 1990, date de l’entrée en vigueur des articles 305bis et 305ter du Code pénal. Une vingtaine de pays membres du GAFI punissent aussi le blanchiment du produit d’activités criminelles autres que le trafic de drogue. Le blanchiment d’argent provenant du trafic d’armes ou provenant d’activités criminelles, est punissable en Suisse. La Suisse a ratifié le 8 mai 1993 la Convention no 141 du Conseil de l’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation du produit du crime. La Suisse n’a par contre pas ratifié le Protocole du Conseil de l’Europe prévoyant l’entraide judiciaire internationale lors de cas de fraude fiscale.

30La grande majorité des pays membres se conforme aux obligations relatives à l’identification des clients des banques. Les banques peuvent pourtant encore dans certains pays (Autriche et Turquie par exemple) permettre l’ouverture de comptes anonymes et l’obligation d’identification des clients est beaucoup moins respectée par les institutions financières non bancaires.

31Dans la majorité des pays, les banques sont tenues de prêter une attention particulière aux transactions complexes portant sur des montants anormalement élevés (c’est moins le cas pour les institutions financières non bancaires). Pour l’ensemble des pays membres du GAFI, les progrès ont été en revanche beaucoup plus limités dans l’introduction de la responsabilité pénale des sociétés financières pour les délits de blanchiment de capitaux. Le Parlement suisse a adopté en mars 1994 la révision du Code pénal concernant le droit de la confiscation (art. 58), la punissabilité de l’organisation criminelle (art. 260 ter) et le droit de communication du financier (art. 305 ter). Cette dernière mesure, mise en vigueur en Suisse dès le début du mois d’août 1994, permet aux employés d’institutions financières ou aux avocats d’affaire d’attirer l’attention des autorités judiciaires lorsqu’ils soupçonnent que des valeurs patrimoniales proviennent d’un crime, ceci sans risquer d’être poursuivi pour violation du secret bancaire ou du secret de fonction. La notification de transactions suspectes est même obligatoire dans 20 pays, ce qui n’est pas le cas en Suisse. Il y a dans l’ensemble de très grands écarts entre les pays quant au nombre de transactions suspectes signalées à ce jour et quant au nombre d’enquêtes qui s’en suivent (et peu de condamnations ont été prononcées). L’avant-projet de loi fédérale relative à la lutte contre le blanchiment d’argent dans le secteur financier (janvier 1994) a soulevé de nombreuses oppositions dans les milieux financiers.

Techniques de blanchiment de plus en plus sophistiquées

32Plusieurs centaines de milliards de dollars seraient blanchis chaque année dans le monde : produits illicites du trafic de stupéfiants (moitié du montant annuel des profits du crime organisé, soit 500 milliards de dollars selon une estimation des Nations Unies), mais aussi autre produits du crime organisé, du trafic d’organes, de la corruption et de la délinquance financière. Les législations de lutte contre le blanchiment des Antilles néerlandaises, de la Grèce, du Portugal et de la Turquie sont, selon le GAFI, encore particulièrement lacunaires. Les banques restent un moyen privilégié de blanchiment, avec des méthodes de plus en plus sophistiquées : recours aux comptes ouverts au nom de sociétés extraterritoriales par exemple, ou transferts électroniques de fonds. Le Groupe d’experts (GAFI) s’inquiète aussi de la tendance à la plus grande diversification des méthodes de blanchiment : recours accru au commerce international (utiliser des produits du crime pour acheter des biens, puis les revendre), marchés de l’antiquité et ventes aux enchères d’œuvres d’arts, utilisation des bureaux de change, des casinos et maisons de jeux, secteur des assurances, créations de sociétés écrans, investissements dans l’immobilier et le secteur touristique. La lutte contre ces méthodes de blanchiment reste encore très lacunaire et la GAFI propose plusieurs moyens d’améliorer celle-ci : identifier les propriétaires des entreprises, encourager les contrôleurs financiers extérieurs à notifier à la justice tout soupçon de blanchiment, réaliser des opérations d’infiltration, empêcher les grandes transactions en espèces et contrôler les secteurs des jeux et du commerce d’objets de grandes valeurs. Une note interprétative des GAFI encourage les pays membres à prendre des mesures leur permettant au minimum de connaître la totalité des personnes physiques et morales qui se livrent à des opérations de changes. Des procédures d’autorisation formelle pour ouvrir un bureau de change pourraient aussi être introduites et ceux-ci pourraient être soumis à des règles comparables à celles introduites dans le secteur bancaire (identification des clients, notification des transactions suspectes, conservation des documents).

Entraide judiciaire internationale

33L’entraide judiciaire permet par exemple de lever le secret bancaire sur des comptes suspects, d’extrader des criminels ou de transmettre des preuves à un Etat qui le demande. Le Conseil fédéral reconnaissait dans son Rapport Nord-Sud qu’une politique plus cohérente avec les pays en développement impliquerait une amélioration et une accélération de la procédure d’entraide judiciaire.

34Plusieurs pays de l’OCDE ont réalisés des progrès dans la mise en place du cadre juridique nécessaire à l’entraide judiciaire internationale. La procédure qu’un pays en développement doit engager pour récupérer de l’argent que d’anciens dictateurs avaient placé en Suisse est longue et complexe. Les 500 millions de dollars placés en Suisse par l’ancien Président des Philippines Ferdinand Marcos et bloqués sur des comptes de banques suisses depuis 1986 n’ont en décembre 1995 toujours pas été entièrement rendus aux Philippines. Les fonds sont réclamés par le gouvernement philippin, la famille de Marcos, ainsi que par des avocats représentant quelque 10’000 victimes de violations des droits de l’homme pendant la dictature Marcos.

35La procédure concernant les fonds de Marcos ainsi que d’autres cas avaient démontré que la loi fédérale sur l’entraide judiciaire en matière pénale (EIMP) comportait des lacunes. Les possibilités de recours étaient très nombreuses à chaque étape de la procédure (levée du secret bancaire, transmission de documents bancaires à la justice du pays tiers, restitution des avoirs à ce pays). Les recours pouvaient être déposés dans chacun des cantons concernés, puis auprès du Tribunal fédéral. 15’000 à 20’000 demandes d’entraide judiciaire sont déposées en moyenne chaque année en Suisse.

36Le Message du Conseil fédéral de mars 1995 propose la révision de la loi sur l’entraide judiciaire. Il ne reprend qu’une partie des propositions d’amélioration de la loi qui avaient été faites par la Commission d’enquête parlementaire (de 1989) et par un groupe de travail interdépartemental de l’administration fédérale (de 1991). La proposition de limiter la procédure d’entraide à 9 mois au maximum n’a pas été reprise par le Conseil fédéral. Le Conseil fédéral estime dans son Message qu’une procédure d’entraide centralisée et menée au niveau de la Confédération constituerait une ingérence inadmissible dans les compétences des cantons. La procédure restera donc au niveau des différents cantons concernés, l’Office fédéral de la police ou un canton « directeur » pouvant avoir certaines compétences de coordination lorsque l’entraide judiciaire concerne plusieurs cantons ou lors de retards injustifiés dans la procédure. Seul le traité conclu avec les Etats-Unis prévoit la possibilité de déléguer la procédure à l’Autorité fédérale. Les possibilités de recours sont réduites dans le projet de loi. Le recours auprès du Tribunal fédéral ne pourra avoir lieu que contre la décision finale, au terme de l’examen de la portée de la demande d’entraide, et non plus à chaque étape de la procédure.

37Le recours contre la décision d’entrée en matière n’est plus possible, mais des recours sont encore possibles contre les étapes intermédiaires de la procédure, lorsque la personne concernée peut faire valoir un « préjudice immédiat et irréparable ». En effet, seules les personnes directement concernées par la mesure d’entraide peuvent désormais déposer des recours. Ceux-ci conservent un effet suspensif. Les autorités pénales suisses pourront, dans certaines circonstances, transmettre spontanément des preuves et informations à des autorités pénales étrangères (mais pas lorsque cela touche au « domaine secret »).

38L’entraide judiciaire ne pourra toujours pas être accordée pour de l’argent soustrait au fisc d’autres pays. Le Conseil fédéral estime que le problème de la fuite des capitaux est d’une portée plus large qui ne peut pas se résoudre par une simple révision de la loi sur l’entraide judiciaire.

39La Déclaration de Berne avait, avec d’autres ONG, mené une campagne d’information en 1991 sur le thème de la fuite des capitaux (Manifeste pour une Suisse sans fuites de capitaux, soutenu par plus de 200 ONG). La campagne demandait notamment une limitation de la procédure à 9 mois et une procédure d’entraide centralisée au niveau de la Confédération dans le cas de chefs d’Etats déchus (ces demandes figuraient aussi dans le Postulat Dormann du 21.3.1991, PDC).

40En juin 1995, la Déclaration de Berne s’est déclarée déçue du projet de loi du Conseil fédéral qui ne va, à ses yeux, pas assez loin. Elle regrette notamment que l’entraide judiciaire ne puisse toujours pas être accordée pour l’argent soustrait au fisc. Elle regrette aussi que le Conseil fédéral n’ait pas tenu compte de certaines propositions du groupe de travail interdépartemental. Les mesures d’accélération de la procédure d’entraide sont jugées insuffisantes. Plusieurs juges et procureurs ont aussi émis des critiques envers le projet de loi.

Corruption

41L’actualité récente en Suisse et dans les pays voisins démontre que la corruption n’existe pas seulement dans les pays en développement. Dans le cadre de ses relations avec les pays en développement, la Suisse est concernée de plusieurs manières par ce problème. Il arrive que des personnes privées ou des entreprises suisses qui investissent ou exportent à l’étranger versent des pots-de-vin à des fonctionnaires, par exemple lors de la passation des marchés publics ou pour influencer et accélérer des décisions administratives ou des procédures d’autorisation. Des cas de corruption ont été préparés sur le territoire suisse. La place financière peut aussi servir au blanchiment de pots-de-vin. Une grande partie de l’argent versé à des fins de corruption n’est pas versé directement dans le pays concerné mais sur les grandes places financières. La généralisation de la corruption dans certains pays peut aussi entraver notablement le travail de la coopération au développement et des actions humanitaires.

  • 12 Selon une circulaire de l’administration fédérale des contributions du 8 novembre 1946, invoquée (...)

42Beaucoup d’observateurs sont d’avis que la répression de la corruption est insuffisante. Le facteur culturel est souvent invoqué pour légitimer ces pratiques (fait partie de la culture de certains pays, « usage commercial »). Dans la plupart des pays, corrompre un fonctionnaire d’un autre pays ne constitue pas un délit. Le Code pénal suisse ne le condamne pas, seule la corruption de fonctionnaires suisses constitue une infraction. Les commissions d’intermédiaires et les pots-de-vin versés à l’étranger peuvent même en Suisse être déduits du revenu imposable, au titre de frais généraux. Le contribuable doit simplement prouver qu’ils ont été effectivement versés et qu’ils sont autorisés par l’usage commercial (indiquer le nom du bénéficiaire et les circonstances qui motivent ces versements). Cette pratique a été dénoncée à plusieurs reprises par des organisations non gouvernementales ou des parlementaires, car elle constitue un encouragement à pratiquer la corruption. Pour l’administration fédérale, la déduction de ces frais ne peut être refusée en raison de leur caractère illicite ou immoral, car le caractère illicite ou immoral de certaines activités ne constitue pas non plus un motif suffisant pour ne pas imposer le revenu résultant d’une telle activité12. Dans sa réponse à plusieurs interpellations de parlementaires, le Conseil fédéral a réaffirmé cette position en octobre 1994, en ajoutant que la Suisse ne pouvait pas modifier unilatéralement sa législation sans défavoriser les entreprises suisses face à la concurrence étrangère.

Recommandation de l’OCDE pour lutter contre la corruption

43Les Etats-Unis souhaitaient ces dernières années que l’OCDE étudie les moyens de lutter contre la corruption, notamment pour éviter de pénaliser les entreprises des pays plus répressifs en la matière (Foreign Corrupt Practices Act).

44Suite aux travaux d’un groupe d’experts auquel la Suisse a participé, le Conseil de l’OCDE a adopté le 27 mai 1994 une recommandation sur la corruption dans le cadre de transactions commerciales internationales. Selon cette recommandation, les pays membres devraient prendre des mesures pour décourager, prévenir et combattre la corruption des agents publics étrangers dans le cadre de transactions commerciales internationales. Les mesures devraient être prises sur plusieurs plans :

  • Droit pénal, pour réprimer la corruption d’agents publics à l’étranger comme dans le propre pays ;

  • Lois et réglementations en matière civile, commerciale et administrative, pour rendre la corruption illégale. Les contrats sur lesquels des pots-de-vin sont versés devraient être déclarés comme étant nuls (ce qui n’est pas le cas dans le Code des obligations actuel en Suisse) ;

  • Réglementations et pratiques fiscales, pour ne plus accepter la déduction aux impôts des versements illicites ;

  • Normes et pratiques comptables des entreprises, pour une meilleure transparence et pour lutter contre la dissimulation comptable ou l’utilisation de factures attestant de fausses transactions ;

  • Dispositions bancaires et financières, notamment pour rendre disponibles les informations à des fins d’inspection et d’enquête ;

  • Lois et réglementations relatives aux subventions et autorisations publiques, ainsi qu’à la passation de marchés publics ;

  • Coopération internationale.

Autres moyens de lutte contre la corruption

  • 13 Commission fédérale des banques, Rapport de gestion 1993.

45Plusieurs tentatives pour négocier des conventions internationales pour lutter contre la corruption ont échoué dans le passé. Seules existent des codes de conduite non contraignants (dont celui de la Chambre de commerce internationale par exemple). La Commission fédérale des banques estime aussi qu’une banque suisse ne devrait pas accepter de placement de pots-de-vin sur leurs comptes13. L’ancien Procureur du Tessin Paolo Bernasconi estime que l’élaboration de recommandations qui n’ont pas de caractère contraignant ne suffit pas à lutter contre la corruption. Seule l’adoption d’une convention internationale permettrait selon lui une lutte plus efficace. Il a présenté un projet de convention internationale pour la prévention et la lutte contre la corruption internationale de fonctionnaires publics à la 6e Conférence internationale contre la corruption (Cancùn, Mexique, 21.11.1993). Son projet est plus détaillé que le texte de la recommandation de l’OCDE, mais prévoit aussi tout un faisceau de mesures à prendre : normes répressives à caractère pénal, mesures à caractère civil et fiscal, mesures administratives (avec la création d’une Autorité nationale indépendante pour la prévention et la lutte contre la corruption, des sanctions contre les fonctionnaires qui demandent ou reçoivent des pots-de-vin, l’exclusion de tout contrat de droit public des entreprises condamnées pour corruption…).

3.3. Commerce des armes et développement

46Le lien qui existe entre les ventes d’armement et le développement fait l’objet de débats depuis des décennies et des initiatives sont prises, tant au niveau international que national, pour limiter le commerce des armes. Dans le domaine de l’armement, les Etats sont incités à convertir la production d’armement en une production de biens civils ; c’est là un processus lent qui démarre à peine. De son côté, la coopération au développement consacre plus de moyens au maintien de la paix. Au cours des dix dernières années, les ventes d’armement ont diminué de moitié dans le monde entier et les exportations d’armes suisses ont suivi la même tendance. Une conférence ayant pour tâche d’examiner la Convention de l’ONU sur l’interdiction des armes s’est tenue à Vienne en septembre / octobre 1995, alors qu’une Réunion internationale sur le déminage a eu lieu à Genève en juillet de la même année. La Suisse a participé aux deux rencontres et a renoncé unilatéralement à utiliser des mines antipersonnel.

3.3.1. Exportations suisses d’armement vers les pays en développement

  • 14 Ces chiffres s’entendent aux prix constants de 1990. Ils sont tirés de l’annuaire du SIPRI et son (...)

47Au cours de la dernière décennie, le volume du marché mondial de l’armement a diminué de moitié : en 1983, le commerce d’armes lourdes conventionnelles atteignait 45 milliards de dollars, contre 21,7 milliards en 199414. Les Etats-Unis et la Chine sont les deux plus grands exportateurs d’armement. Quant à la Suisse, elle se situe au dixième rang mondial si l’on considère la moyenne des exportations sur les dix dernières années. En 1994, elle occupait la 17e place. Elle a alors exporté pour 221 millions de francs d’armement, dont 129 millions proviennent d’exportations vers des pays en développement. Parmi ces pays, les principaux importateurs d’armement suisse sont l’Arabie Saoudite (54 millions de francs), la Thaïlande (27,5 millions) et l’Inde (23 millions). Le tableau 12 indique les principaux importateurs de matériel de guerre suisse parmi les pays en développement.

  • 15 ARW / Argumente, p. 10.

48Les exportations suisses de matériel de guerre représentent 0,23 % des exportations totales et 0,03 % des places de travail en Suisse15.

Révision de la loi sur le matériel de guerre

49La loi fédérale sur le matériel de guerre de 1972 interdit l’exportation d’armement suisse vers des zones de tension. Des livraisons n’en parviennent pas moins régulièrement dans certains pays du Proche-Orient, d’Amérique latine et d’Asie du Sud-Est, toutes des régions dans lesquelles règnent des tensions. A la fin de la période en revue, des critiques ont notamment été émises au sujet de livraisons d’armes dans des pays tels que l’Indonésie, l’Inde, le Pakistan, les Philippines et l’Arabie Saoudite. Selon le Comité pour le désarmement et l’arrêt des exportations d’armes (ARW), ces exportations équivalent à une violation de la loi fédérale sur le matériel de guerre, qui interdit, a l’article 11, les livraisons vers des régions où règnent des conflits armés. L’avion PC fabriqué par Bührle est le produit d’exportation qui soulève le plus de controverses depuis des années : vendu en tant qu’appareil civil, il remplit souvent des usages militaires.

Tableau No 12. Exportations suisses de matériel de guerre 1993/1994.
Les 15 principaux pays en développement clients de la Suisse

Tableau No 12. Exportations suisses de matériel de guerre 1993/1994.Les 15 principaux pays en développement clients de la Suisse

1) Pays de destinations finale.

Source : Département militaire fédéral.

50Le Conseil fédéral a rejeté l’initiative populaire « pour une interdiction des exportations d’armes » et a décidé – pour faire office de contre-projet – de réviser la loi sur le matériel de guerre. Il prévoit par ailleurs d’élaborer une loi sur le contrôle des marchandises permettant de surveiller le commerce des technologies utilisables dans les secteurs tant civil que militaire.

51La révision de la loi sur le matériel de guerre oppose deux camps dont les avis sont tranchés. C’est ainsi que le projet du Conseil fédéral a fait l’objet de vifs débats au cours de la procédure de consultation. L’opposition la plus vive est venue de l’industrie suisse de l’armement, dont la pression fut si forte que la Commission de la politique de sécurité du Conseil national a quelque peu edulcoré le projet de loi en réduisant la liste des biens soumis à autorisation. Pour ce qui est des avions PC, les appareils comportant plus de deux crochets d’arrimage doivent être considérés comme du matériel de guerre. Le Conseil fédéral reprend ainsi les critères du « Nouveau Forum », dans le cadre duquel les pays occidentaux dressent une liste internationale de matériel de guerre, qui contient aussi certaines catégories d’avions. Les signataires de l’initiative pour une interdiction totale des exportations de matériel de guerre reprochent au Conseil fédéral d’avoir cédé trop de terrain. L’initiative et le contre-projet du Conseil fédéral seront soumis au vote populaire vers la fin de 1996.

3.3.2. Réunion internationale sur le déminage

52Le potentiel de destruction que recèle le commerce mondial de l’armement constitue un obstacle de taille au développement. Cette constatation a été largement commentée à l’occasion de la Réunion sur le déminage, qui s’est tenue à Genève du 5 au 7 juillet 1995. La réunion avait pour objectif de sensibiliser l’opinion publique à la tragédie que représentent les mines antipersonnel, de créer un fonds d’affectation pour l’assistance au déminage et de coordonner les activités de déminage.

53La Réunion de Genève a été présidée par la section des affaires humanitaires des Nations Unies. On compte au total 64 pays de par le monde, surtout des pays du Tiers Monde, qui sont infestés par quelque 85 à 110 millions de mines terrestres (mines antichar et mines antipersonnel). On prévoit que les travaux de déminage s’étendront sur des dizaines d’années et coûteront des milliards de dollars. En effet, si le prix d’une mine antipersonnel varie entre 3 et 75 dollars à la production, son désamorçage coûte entre 300 et 1000 dollars. La réunion de Genève devait obtenir de la communauté internationale des promesses de dons suffisantes pour couvrir les quelque 75 millions de dollars nécessaires à lancer des activités de déminage au niveau mondial. Une centaine de pays ont participé à la réunion, mais leurs promesses de dons au Fonds d’affectation volontaire des Nations Unies pour l’assistance au déminage n’ont pas dépassé 20,5 millions de dollars. La Suisse a, pour sa part, promis de verser 1 million de francs sur ce fonds. Le Conseil fédéral prévoit de prélever ce montant sur un crédit destiné aux mesures de maintien de la paix.

54A Genève, la délégation suisse a plaidé pour une « réglementation plus stricte » dans ce domaine. La Suisse met l’accent sur le déminage et sur le développement technologique qu’il exige. Le coût de ce dernier ne cesse toutefois de croître, car les fabricants de mines se convertissent souvent au plastique, un matériau que les techniques de déminage traditionnelles ne parviennent pas à déceler. C’est pourquoi la Suisse estime que le déminage coûtera très cher et exigera beaucoup de temps.

3.3.3. Conférence d’examen de la Convention des Nations Unies sur l’emploi d’armes conventionnelles

55En 1980, une convention sur les armes a été adoptée dans le cadre des Nations Unies. Elle limite ou interdit l’usage de certaines armes conventionnelles qui provoquent des blessures particulièrement graves ou tuent sans distinction. Cette convention, qui concerne également les mines antipersonnel, a jusqu’ici été ratifiée par cinquante Etats dont la Chine, qui est le plus grand producteur de mines antipersonnel du monde. La Suisse l’a également ratifiée.

56La Convention a pour la première fois été soumise à un examen lors d’une Conférence diplomatique réunie à Vienne du 25 septembre au 13 octobre 1995. Cette conférence devait rendre plus sévères les dispositions de la Convention. Il s’agissait en toute priorité de revoir le Protocole II sur les mines terrestres, afin de limiter plus particulièrement l’usage des mines antipersonnel et de mieux protéger les populations civiles concernées. Par ailleurs, le fusil laser est une des nouvelles perversions de la technologie de guerre dont l’ONU voulait limiter ou interdire l’usage en ajoutant, à l’occasion de la Conférence de Vienne, un nouveau protocole à la Convention. Ce fusil est une arme légère, qui utilise la technologie du laser et contre laquelle il n’existe aucun moyen de protection. Il peut aveugler une personne à une distance considérable.

  • 16 Le CICR et les responsables de la campagne nationale contre les mines antipersonnel espèrent que (...)

57A Vienne, les quelque 50 Etats qui ont pris part à la conférence d’examen ont certes fini par interdire les armes laser aveuglantes dans un protocole additionnel, mais ils ne sont pas parvenus à un compromis sur la question prépondérante de la limitation des mines antipersonnel. Bien que certains pays s’étaient prononcés en faveur d’une interdiction totale de ces armes – dans un avenir plus ou moins lointain – au cours des travaux préparatoires et au début de la Conférence, une telle interdiction n’a même pas été évoquée lors des débats. Pour sa part, la Suisse a officiellement annoncé en novembre 1995 qu’elle renonçait à l’usage de mines antipersonnel16.

58La volonté politique, ou la force de placer les objectifs de développement avant les arguments militaires, a manqué aux participants à la Conférence de Vienne pour marquer un tournant dans la question des mines. La plupart des Etats s’inclinent encore devant la pression des cercles militaires et renoncent à proscrire les mines antipersonnel. Des pays en développement, notamment l’Inde, le Pakistan, la Chine et le Mexique, mais aussi des pays comme la Russie, se sont entre autres opposés à un renforcement des dispositions relatives aux mines antipersonnel. Leur principal argument consiste à dire que ces armes sont des éléments peu coûteux et efficaces de la « défense ». Ce n’est pas une opposition entre pays du Nord et du Sud qui est la principale entrave à la discussion, mais bien plus des considérations d’ordre militaire. Il convient en outre de noter que les pays occidentaux désirent de toute évidence se garder la possibilité d’utiliser ce type d’armes et que pratiquement aucun pays d’Afrique n’a signé la Convention de l’ONU sur les armes conventionnelles.

59Aucun progrès n’a non plus été réalisé dans les domaines essentiels suivants : détection des mines antipersonnel (les mines en plastique ne peuvent être découvertes que si elles contiennent au moins 8 grammes de métal), l’intégration de mécanismes d’autodestruction et de désamorçage automatique et l’extension de la Convention aux conflits civils (elle ne s’applique en effet qu’aux conflits internationaux). La Conférence de Vienne s’est donc soldée par un échec, puisqu’elle n’est pas parvenue à atteindre son objectif modeste de réduire le potentiel de destruction des mines et l’on peut en conclure que l’interdiction totale des mines se fera encore attendre.

60Les nombreuses organisations non gouvernementales qui ont assisté en tant qu’observatrices à la Conférence de Vienne se sont déclarées déçues par son résultat. A leur avis, la tentative des gouvernements de rendre les mines plus « humaines » par des adaptations techniques a échoué. Mais les ONG pensent qu’il n’existe en fait pas de solution « humaine » dans le cas des mines antipersonnel. L’interdiction pure et simple reste la seule solution valable.

61En janvier 1996, des négociations de suivi porteront sur les aspects techniques et une nouvelle réunion diplomatique est agendé au printemps de la même année. A titre de solution provisoire, le CICR propose de créer des zones « déminées » dans diverses régions du monde.

Campagne internationale contre les mines antipersonnel

62Les œuvres d’entraide et les organisations pour la paix ont relancé leur campagne pour l’interdiction mondiale des mines terrestres en organisant au début du mois de juin 1995 une conférence internationale à Phnom Penh, la capitale du Cambodge. Le Cambodge est l’un des pays les plus infestés par les mines antipersonnel et connaît l’une des densités les plus élevées de mutilés de guerre parmi sa population (un amputé sur 250 habitants). Depuis 1979, les mines ont causé la mort de 40 000 autres Cambodgiens.

En 1994, 2 millions de nouvelles mines ont été posées, alors que seulement 100 000 ont été désactivées. Rappelons que 100 millions de mines infestent la planète et qu’il faut, selon l’état actuel de la technique, prévoir plus de 1000 ans et plus de 33 milliards de dollars pour les rendre inoffensives. Ces dix dernières années, plus d’un million de personnes ont été tuées ou mutilées par des mines. De plus, les mines tuent 1400 personnes par mois et la moitié environ de ces victimes sont des civils. Pour sa part, l’UNICEF estime que 30 à 40 % des victimes civiles sont des enfants. Autres conséquences, les mines rendent des régions entières impropres à la construction et empêchent les réfugiés de retourner chez eux. Jusqu’ici, nul n’a encore évalué l’énorme coût social et économique des minages.

Campagne nationale contre les mines antipersonnel

63En Suisse, la campagne nationale contre les mines antipersonnel – soutenue par 60 œuvres d’entraide et organismes de coopération au développement, ainsi que par des institutions religieuses telles que la Conférence des évêques – exige que l’on interdise l’usage, la production, l’acquisition et la vente, le stockage et l’exportation de mines antipersonnel, ainsi que de leurs composants. Conformément au principe de causalité, elle demande que les dommages causés par des mines antipersonnel soient assumés par ceux qui sont responsables de leur production et de leur commerce. La campagne veut faire pression sur la Suisse pour que celle-ci s’engage en faveur d’une interdiction mondiale des mines antipersonnel et soutienne plus fortement les activités de déminage, y compris les campagnes d’information destinées aux populations en danger. Environ 150 000 personnes ont signé la pétition en faveur de l’interdiction des mines antipersonnel. La campagne nationale fait partie intégrante de la campagne mondiale soutenue par 400 ONG de 23 pays.

Campagne du CICR pour l’interdiction des mines

64Tant à Genève qu’à Vienne, le Secrétaire général des Nations Unies, Boutros Boutros Ghali, et le président du CICR, Cornelio Sommaruga, ont défendu l’idée d’une interdiction totale des mines antipersonnel et se sont déclarés déçus par le résultat des deux conférences. En novembre 1995, le CICR a lancé une campagne mondiale pour l’interdiction des mines. L’organisation préconise une interdiction totale, qui couvre l’utilisation, le stockage et la vente de ces armes sournoises hautement destructrices. Dans ses activités humanitaires, le CICR est en effet constamment confronté à l’infestation de certaines régions par les mines : les mines antipersonnel étant une arme peu coûteuse et « efficace », elles sont donc fréquemment utilisées dans les zones de tension des régions pauvres. Actuellement, les zones de conflit plus particulièrement concernées sont le Soudan, l’Afghanistan, le Cambodge, l’Angola et le Nord de l’Irak. Les mines antipersonnel servent à terroriser la population civile ; elles entravent l’accès aux champs, à l’eau potable et aux voies de communication. On ne dresse que très rarement des plans des endroits où des mines ont été placées, d’où une élimination ultérieure beaucoup plus difficile, plus risquée et plus coûteuse.

65La calamité que sont les mines a été (avec le scandale des enfants soldats et le viol utilisé comme arme en cas de guerre) au centre de la conférence mondiale des Etats signataires de la Convention de Genève, des 169 sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et du CICR, qui s’est réunie à nouveau après neuf années à Genève en décembre 1995.

Autres thèmes
  • La Suisse a ratifié la Convention sur les armes chimiques de 1993. Elle fut le 27e pays à le faire. Cette convention n’entrera toutefois en vigueur que lorsque 65 Etats y auront adhéré. Elle prévoit d’interdire la conception, la fabrication, le stockage et l’utilisation d’armes chimiques et régit la destruction des armes existantes. C’est la première fois qu’un accord de désarmement devrait permettre d’interdire – moyennant un contrôle d’application de la convention – une catégorie entière d’armes de destruction massive.

  • L’ARW soutient une campagne mondiale contre le commerce d’armes légères. Le registre international sur le commerce des armes, dont la création a été décidée dans le cadre de l’ONU en 1991, comporte certes 7 types d’armes lourdes, mais exclut expressément les armes légères (fusils, mines terrestres, grenades, artillerie légère, etc.). La guerre civile qui a secoué le Rwanda a toutefois démontré que des armes légères peuvent provoquer des destructions d’une rare violence et que leur contrôle doit faire partie intégrante du débat sur la politique de sécurité. La campagne a été lancée par l’Académie américaine des sciences et des arts et par le Conseil britannique de l’information en matière de politique de sécurité (Basic).

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Bibliographie

Sources de la partie 3.1.

Peter Arbenz, Rapport sur une politique suisse en matière de migrations, mai 1995.

Werner Haug, La Suisse : Terre d’immigration, société multiculturelle – Eléments pour une politique de migration, août 1995 (Werner Haug préside le groupe d’experts du programme national de recherche (PNR 39) Migrations et relations interculturelles.

Message sur la continuation de la coopération technique et de l’aide financière en faveur des pays en développement du 20 avril 1994 (94.029).

Asylon, Revue de l’Office fédéral des réfugiés, divers numéros de 1995.

NZZ, 29.6.1995 (Politique des migrations et d’intégration / Werner Haug).

Tages-Anzeiger, 29.8.1995 (Nombre des immigrants en recul).

Tages-Anzeiger, 2/3.9.1995 (Commission du Conseil national contre les initiatives sur l’asile).

Tages-Anzeiger, 24.8.1995 (Commission contre le racisme).

EvB-Magazin 3/95 (Algérie-Suisse : la frontière reste close).

NZZ, 25.8.1995 (Conférence sur les migrations).

Caritas Suisse, La politique de la migration aujourd’hui et demain, Lucerne, mai 1995.

Société pour le développement de l’économie suisse, Politique suisse d’asile : possibilités et limites, documentation no 51/52b, Genève, 20.12.1994.

BODS/MODS/MADS, Lettre circulaire no 2 / juin 1995.

Sources de la partie 3.2.

95.024. Message du Conseil Fédéral concernant la modification de la loi fédérale sur l’entraide judiciaire en matière pénale et de la loi fédérale relative au traité conclu avec les Etats-Unis sur l’entraide judiciaire en matière pénale, du 29 mars 1995.

OCDE, Rapports annuels 1993/94 et 1994/95, GAFI-V et GAFI-VI, Paris, Groupe d’action financière, 16 juin 1994 et 8 juin 1995.

OCDE, Recommandation du Conseil de l’OCDE sur la corruption dans le cadre de transactions commerciales internationales SG/PRESS (94) 36, 1994.

Paolo Bernasconi, Nuovi strumenti giudiziari contre la criminalità economica internazionale. Nouveaux instruments judiciaires contre la criminalité économique internationale, Naples, Ed. Città del Sole (Istituto italiano per gli studi filosofici, 1995

M. Borghi, P. Meyer-Bisch (éd.) et alii, La corruption, l’envers des droits de l’homme, Fribourg, Editions Universitaires Fribourg, 1995 (Actes du IXème Colloque interdisciplinaire sur les droits de l’homme, 1994).

Déclaration de Berne, dossier de presse Entraide judiciaire, une histoire sans fin ?, 15 mai 1995.

Helvetas, Partenaires no 138, novembre 1994.

Der Bund, 10.8.1995.

Le Nouveau Quotidien, 24.3.1995.

NZZ, 11/12.3,29.3, 20/21.5, 17/18.6.1995.

Sources de la partie 3.3.

Message relatif à l’initiative populaire « Pour une interdiction des exportations d’armes » et à la révision de la loi fédérale sur le matériel de guerre, 15 février 1995 (95.015).

Comité pour le désarmement et l’arrêt des exportations d’armes, ARW : « Argumente für und gegen ein Verbot der Kriegsmaterialausfuhr », Berne, novembre 1995.

Les initiatives pour la paix : Für ein Verbot der Kriegsmaterialausfuhr (Tome 1), Thesen und Dokumente zum Malaise in der Kriegsmaterial- und Güterkontrollproblematik (Tome 2), Kennzahlen im Internationalen Vergleich (Tome 4), Berne, 1995.

Nations Unies, Réunion internationale sur le déminage, Genève, juillet 1995 (Communiqués de presse).

CICR, Mines – Un usage pervers de la technologie, Genève 1992.

CICR, Conférence d’examen de la Convention des Nations Unies de 1980 sur l’interdiction ou la limitation de l’emploi de certaines armes classiques, Revue internationale de la Croix-Rouge, juillet-août 1995.

Campagne suisse contre les mines antipersonnel, Arrêtons le massacre / Gegen den verborgenen Tod(Matériel d’information).

Friedenspolitik no 76 / juin 1995 (Exportations d’armes).

NZZ, 6.7.1995, 26.9.1995, 14/15.10.1995, 23.11.1995.

Le Courrier, 22/23.7.1995.

Le Nouveau Quotidien, Tages-Anzeiger, NZZ, 27.11.1995 (Le DMF bannit les mines antipersonnel).

Tages-Anzeiger, 6.7.1995, 5.12.1995.

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Notes

1 Ces chiffres sont une estimation du CICR et du HCR et sont tirés du Message concernant la continuation de la coopération technique et de l’aide financière en faveur des pays en développement du 20 avril 1994, chapitre 119 « Les mouvements migratoires ».

2 Voir note 1.

3 Les chiffres cités sont tirés de la brochure de Caritas Suisse, La politique de la migration aujourd’hui et demain, Lucerne, mai 1995.

4 Ce montant figure dans le Rapport sur une politique suisse en matière de migrations de Peter Arbenz, mai 1995.

5 Le modèle des trois cercles est appliqué depuis quatre ans au recrutement de la main-d’œuvre étrangère. Le cercle 1 comprend les pays de l’UE et de l’AELE, où l’on vise la liberté de circulation des personnes. Le cercle 2 englobe pour l’heure les Etats-Unis et le Canada et peut-être étendu en fonction des besoins ; le recrutement de main-d’œuvre dans le cercle 2 est restreint. Le cercle 3 comprend le reste du monde, c’est-à-dire aussi tous les pays en développement, de sorte que les travailleurs provenant de ces pays ne sont en principe pas admis sur le marché du travail suisse. Des exceptions sont toutefois accordées pour du personnel très qualifié.

6 Caritas Suisse, La politique de la migration aujourd’hui et demain, Prise de position 3, Editions Caritas, Lucerne, 1995.

7 Werner Haug, La Suisse : Terre d’immigration, société multiculturelle – Eléments pour une politique de migration, Office fédéral de la statistique, août 1995.

8 Werner Haug, Wachsende Vielfalt – Wege zur Integration, Ausländer und Ausländerinnen – Zahlen und Fakten, in : NZZ, 29.6.1995.

9 Message relatif à la prorogation de l’arrêté fédéral sur la procédure d’asile du 21 décembre 1994 (94.105).

10 « Algérie : les raisons d’un paradoxe », Asylon, juin 1995, no 2 (Revue de l’Office fédéral des réfugiés).

11 Pays membres du Conseil de coopération du Golfe : Arabie Saoudite, Bahreïn, Emirats arabes Unis, Koweït, Oman et Qatar.

12 Selon une circulaire de l’administration fédérale des contributions du 8 novembre 1946, invoquée encore aujourd’hui pour justifier la déductibilité fiscale des pots-de-vin.

13 Commission fédérale des banques, Rapport de gestion 1993.

14 Ces chiffres s’entendent aux prix constants de 1990. Ils sont tirés de l’annuaire du SIPRI et sont repris dans « Argumente 1995 » du Comité pour le désarmement et l’arrêt des exportations d’armes (ARW).

15 ARW / Argumente, p. 10.

16 Le CICR et les responsables de la campagne nationale contre les mines antipersonnel espèrent que cette déclaration officielle annonce un nouveau pas de la Suisse vers une interdiction générale des mines antipersonnel – y compris leur production et leur vente – dans la législation nationale et au niveau international. Pour l’heure, seule la Belgique a inscrit l’interdiction des mines dans sa législation nationale. La campagne nationale contre les mines antipersonnel accuse par ailleurs des entreprises suisses de participer au commerce et à la production de ce type de mines.

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Table des illustrations

Titre Tableau No 11. Demandes d’asiles 1986-1995
Légende 1) Les demandes d’asile des requérants des Etats de Bosnie et d’Herzégovie sont dans les banques de données depuis le début de 1993.2) En 1933 : Tchéquie 2 ; Slovaquie 10.3) A partir de 1993, reste de l’ex-Yougoslavie sans Croatie (76 en 1993 et 42 en 1994) ni Slovénie (10 resp. 5) et Macédoine (64 resp. 116).
Crédits Source : OFJP/Office fédéral des réfugiés.
URL http://journals.openedition.org/aspd/docannexe/image/1504/img-1.png
Fichier image/png, 469k
Titre Tableau No 12. Exportations suisses de matériel de guerre 1993/1994.Les 15 principaux pays en développement clients de la Suisse
Légende 1) Pays de destinations finale.
Crédits Source : Département militaire fédéral.
URL http://journals.openedition.org/aspd/docannexe/image/1504/img-2.png
Fichier image/png, 396k
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Pour citer cet article

Référence papier

« III. Politique intérieure et extérieure »Annuaire suisse de politique de développement, 15 | 1996, 95-119.

Référence électronique

« III. Politique intérieure et extérieure »Annuaire suisse de politique de développement [En ligne], 15 | 1996, mis en ligne le 16 mai 2013, consulté le 28 mars 2024. URL : http://journals.openedition.org/aspd/1504 ; DOI : https://doi.org/10.4000/aspd.1504

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